نگارنده: Helene Schernberg، مدیر بخش مقررات و سیاست‌گذاری عمومی انجمن ژنو

مقدمه

در سال‌های اخیر، صنعت بیمه ایران هم‌زمان با افزایش فراوانی و شدت بلایای طبیعی، رشد دارایی‌هایِ در معرض خطر و پیچیده‌تر شدن ریسک‌های نوظهور، با چالش فزاینده‌ای در حوزه «شکاف پوشش بیمه‌ای» مواجه شده است. زلزله، سیل، فرونشست زمین، خشکسالی، مخاطرات سایبری و وقفه‌های گسترده در کسب‌وکار، همگی نشان می‌دهند که ظرفیت بازار خصوصی به تنهایی برای پاسخ‌گویی به ریسک‌های هم‌بسته و فاجعه‌بار کافی نیست. در چنین شرایطی، اتکای صرف به کمک‌های پس از بحران، نه از منظر کارایی اقتصادی پایدار است و نه از حیث انضباط مالی دولت.

ساختار فعلی بازار بیمه ایران نیز با چالش‌هایی همچون قیمت‌گذاری بدون اتکا به ریسک‌سنجی، محدودیت ظرفیت شرکت‌های بیمه و اتکایی، تمرکز پرتفویی در برخی رشته‌ها و وابستگی به حمایت‌های ضمنی دولت مواجه است. در نتیجه، ضرورت طراحی سازوکارهایی که بتوانند هم‌زمان دسترس‌پذیری پوشش، توان پرداخت‌های عمده و پایداری مالی را تضمین کنند، بیش از پیش احساس می‌شود.

در این چارچوب، طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی می‌توانند به عنوان ابزاری سیاستی به منظور مدیریت نظام‌مند ریسک‌های بزرگ مطرح شوند؛ مشروط بر آن‌که در قالب یک راهبرد جامع تاب‌آوری ملی طراحی شوند و جایگزین کاهش ریسک نگردند. تجربه‌های بین‌المللی نشان می‌دهند، چنین طرح‌هایی تنها زمانی موفق‌اند که ضمن حفظ انضباط مالی، از اختلال در بازار جلوگیری نمایند و مشوق‌هایی صحیح برای کاهش ریسک را تقویت کنند.

گزارش حاضر، با تکیه بر تحلیل الگوهای موجود جهانی، چارچوبی مفهومی برای ارزیابی و طراحی این برنامه‌ها ارائه می‌دهد؛ چارچوبی که می‌تواند در بازاندیشی سیاست‌های مدیریت ریسک و بیمه‌پذیری در ایران مورد استفاده قرار گیرد.

شکاف پوشش بیمه‌ای

شکاف پوشش بیمه‌ای در برابر بلایای طبیعی و انسانی - سهم زیان‌های اقتصادی فاقد بیمه -  در حال افزایش است. بین سال‌های 1980 تا 2024، بلایای طبیعی حدود ۶۹۰۰ میلیارد دلار خسارت به دارایی‌ها وارد کردندکه دو سوم آن، فاقد بیمه بود[1]. زیان‌های فاقدِ بیمه، رشد اقتصادی را کُند می‌کند و دولت‌ها را به ارائه کمک‌هایِ پس از بحران، با سرعت کم، ناپایدار و غیرقابلِ پیش‌بینی، وادار می‌سازد[2].

سرمایه‌گذاری در کاهش ریسک، اقداماتی که از وقوع زیان جلوگیری می‌نماید یا اثرات آن را کاهش می‌دهند و از بهبود و سازگاریِ پس از بحران حمایت می‌کنند، معمولاً به‌صرفه‌تر از بازسازی مجدد است. علاوه بر این، بیمه می‌تواند زیان‌های باقی‌مانده را توزیع نماید و نقدینگی سریع و ازپیش‌تعیین‌شده‌ای فراهم کند که شرکت‌ها را فعال نگه می‌دارد، اشتغال را حفظ می‌کند و نیاز به حمایت مالی پس از بحران را کاهش می‌دهد.

با این حال، در برخی مناطق و برای برخی خطرات، بازار خصوصی قادر به کاهش ریسک یا ایجاد پوشش بیمه‌ای ِکافی نیست. از منظر اجتماعی، مداخله دولت می‌تواند به کاهش شکاف پوشش بیمه‌ای در برابر بلایا، تا سطحی کارآمد و قابل پذیرش کمک کند.

علل شکاف پوشش بیمه‌ای

سه عامل اصلی در بازار، موجب ایجاد این شکاف می‌شوند:

1. افزایش زیان‌ها: تغییرات اقلیمی و پیشرفت‌های فناورانه، خطرات را تشدید می‌کنند، درحالی‌که تمرکز جمعیت شهری و دیجیتال‌سازی، میزان مواجهه با خطرات را افزایش می‌دهد. فرسودگی زیرساخت‌ها، ضوابط ساختمانی ضعیف و سرمایه‌گذاری ناکافی در کاهش ریسک، آسیب‌پذیری را بیشتر می‌کنند.

2. تقاضای ناکافی: افراد، احتمال وقوع رویدادهای نادر را دستِ کم می‌گیرند یا انتظار کمک دولت را دارند، که احساس نیاز به بیمه را کاهش می‌دهد. حق بیمه می‌تواند برای گروه‌های کم‌درآمد، بسیار گران تمام شود. علاوه بر این، عواملی مانند سطح سواد مالی نیز بر میزان تقاضا تأثیر می‌گذارند.

3. عدمِ قطعیت در عرضه: زیان‌های بسیار هم‌بسته و وجود عدمِ قطعیت یا ابهامِ قابلِ توجه، الزامات سرمایه‌ایِ نظارتی را افزایش می‌دهند و بیمه‌گران را مجبور می‌کنند، حق بیمه‌های بالاتری دریافت نمایند یا پوشش بیمه‌ای را محدود سازند. تورم و مقررات قیمت‌گذاری نیز سودآوری و دسترسی به بیمه را کاهش می‌دهند.

راهبرد سه‌ستونی

در این گزارش، یک راهبرد پیش‌گیرانه سه‌ستونی برای کاهش شکاف‌های پوشش بیمه‌ای در برابر بلایا پیشنهاد می‌شود[3]:

· ستون اول: سرمایه‌گذاری در کاهش ریسک. دولت‌ها می‌توانند در زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری نمایند و درعین‌حال مشوق‌هایی برای کاهش ریسک ایجاد کنند، مانند برنامه‌ریزی کاربری زمین یا ضوابط ساختمانی؛ علاوه بر آن حمایت مالی و امکان ارائه اطلاعات را فراهم سازند.

· ستون دوم: تقویت بازارهای بیمه خصوصی. اقدامات سیاستی هدفمند، مانند پویش‌های آگاهی‌رسانی، الزام به بیمه یا مقررات حمایتی، می‌توانند ظرفیت بخش خصوصی را تقویت و رشد تقاضا را بدون ایجاد اختلال در بازار، تشویق کنند.

· ستون سوم: توسعه سازوکار‌های تسهیم ریسک دولتی- خصوصی[4]. در برخی مناطق و برای بعضی خطرات، همکاری بین صنعت بیمه و بیمه اتکایی و بخش دولتی -که اغلب به صورت طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی اجرا می‌شود (PPIP)[5]-  می‌تواند منجر به تسهیم ریسک[6] کارآمدتر شود.

نمودار 1: راهبرد پیشگیرانه مبتنی بر سه ستون با اتکای دولت‌ها به آن‌ها برای کاهش و تسهیم ریسک

منبع: انجمن ژنو، برگرفته از گروه بیمه زوریخ

چارچوب مفهومی طرح‌های بیمه‌ دولتی- خصوصی

یک طرح بیمه دولتی- خصوصی، با هدف بهبود سه پیامد طراحی می‌شود: دسترس‌پذیری پوشش[7]، مقرون‌به‌صرفه بودن[8] و میزان بهره‌مندی از بیمه[9].

سیاست‌گذاران برای تحقق این اهداف، از دو ابزار اصلی استفاده می‌کنند: نخست، تضمین‌های دولتی برای تقویت عرضه (دسترس‌پذیری) و دوم، بازتوزیع هزینه‌ها، شامل الزام به خرید بیمه و قیمت‌گذاری مبتنی بر همبستگی[10]، برای حمایت از تقاضا. نحوه استفاده سیاست‌گذاران از این ابزارها با چهار قید[11] سیاستی، محدود می‌شود:

· قید مالی: با هدف محدود کردن تحمیل بارهای بزرگ و بلندمدت بر منابع مالی عمومی دولت، طراحی می‌شود.

· قید بازار: با هدف جلوگیری از کنار زدن ظرفیت بخش خصوصی یا تضعیف رقابت و نوآوری، اعمال می‌شود.

· قید اجتماعی: تضمین می‌کند، پوشش بیمه‌ای برای گروه‌های آسیب‌پذیر، مقرون‌به‌صرفه است و هزینه آن در سطحی قابل‌پذیرش قرار دارد.

· قید عملیاتی: مستلزم توانایی پرداخت سریع خسارت و قابلیت انطباق با تغییرات ریسک و شرایط بازار است.

ابزارهای سیاستی ممکن است یک یا چند قید را تحت الشعاع خود قرار دهند و در نتیجه، مستلزم موازنه‌های پیچیده سیاستی باشند. برای مثال، تقویت قید اجتماعی از طریق قیمت‌گذاری مبتنی بر همبستگی، مقرون‌به‌صرفه بودن و میزان بهره‌مندی از بیمه را بهبود می‌بخشد، اما می‌تواند هشدارها درباره ریسک را تضعیف و قید بازار را با چالش مواجه کند. در بلندمدت، ریسک‌های کنترل‌نشده ممکن است قید مالی را تحت الشعاع خود قرار دهند.

به همین ترتیب، تضمین‌های دولتی می‌توانند موجب کنار زدن شرکت‌های بیمه و اتکایی خصوصی شوند و در نتیجه، نوآوری و رقابتی را که قید بازار در پی تحقق آن است، تضعیف کنند.

نمودار 2: ترسیم طرح بیمه دولتی- خصوصی به مثابه مسئله‌ای برای بهینه‌سازی

منبع: انجمن ژنو

الگوهای گونه‌ای[12] طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی: متناسب‌سازی راه‌کار با شکاف پوشش بیمه‌ای

گزارش حاضر، به تحلیل ۱۴ برنامه مشارکتی میان دولت و صنعت بیمه در حوزه بلایای طبیعی و مخاطرات انسان‌ساخت (نظیر تروریسم) می‌پردازد. این برنامه‌ها، موازنه‌های سیاستی را بر پایه دو سازوکار متمایز، برقرار می‌کنند:

· تثبیت‌کننده‌های بازار[13]: تمرکز این دسته به سمت عرضه است. آن‌ها از طریق تضمین‌های دولتی، در شرایط عدم قطعیت شدید، ظرفیت بازار خصوصی را احیا می‌کنند و با تأمین ظرفیت مفقود، شرکت‌های بیمه خصوصی را به ماندن در بازار، ترغیب می‌کنند. از جمله نمونه‌ها می‌توان به سازمان زلزله کالیفرنیا[14] در ایالات متحده و برنامه بیمه ریسک تروریسم (TRIP)[15] در انگلستان اشاره کرد.

· گسترش‌دهندگان پوشش[16]: تمرکز این دسته به سمت تقاضای شکاف پوشش بیمه‌ای است. این برنامه‌ها معمولاً تضمین‌های دولتی را با بازتوزیع هزینه‌ها ترکیب می‌کنند، تا ضمن ایجاد ظرفیت، قیمت‌ها را در مناطق پرریسک کاهش دهند. از جمله نمونه‌ها می‌توان به صندوق مرکزی بیمه اتکائی[17] (CCR)[18] در فرانسه، کنسرسیوم جبران خسارت بیمه‌ها (CCS)[19] در اسپانیا، برنامه بیمه اتکائی سیل[20] در انگلستان و کمیسیون مخاطرات طبیعی (NHC)[21] در نیوزیلند اشاره کرد.

موفقیت‌ها و چالش‌ها

درحالی‌که تثبیت‌کننده‌های بازار، دسترس‌پذیری پوشش و ثبات قیمت را فراهم می‌کنند، به مشارکت داوطلبانه و قیمت‌گذاری مبتنی بر ریسک[22] وابسته هستند. در نتیجه، شکاف‌های عمده، ممکن است همچنان باقی بماند؛ برای مثال، تنها 4 درصد از بنگاه‌های کوچک در انگلستان دارای پوشش بیمه تروریسم هستند[23]. افزون بر این، برخی طرح‌های بیمه‌ دولتی- خصوصی، مخاطرات نوظهور معاصری همچون تهدیدات سایبری یا زیان‌های دارایی‌های نامشهود[24] را پوشش نمی‌دهند.

توسعه‌دهندگان پوشش که مشارکت اجباری را با قیمت‌گذاری مبتنی بر همبستگی ترکیب می‌کنند، می‌توانند به نرخ بهره‌مندی از بیمه، در حدود 90 تا 95 درصد دست یابند؛ چنان‌که در فرانسه و اسپانیا مشاهده می‌شود. همان‌گونه‌که نرخ‌های انصراف[25] در برنامه ملی بیمه سیل (NFIP)[26] ایالات متحده نشان می‌دهد، برنامه‌های داوطلبانه، موفقیت کمتری دارند[27].

درعین‌حال، بسیاری از بیمه‌های دولتی- خصوصی، با چالش‌های عمده‌ای مواجه شده‌اند. برخی با فشار مالی شدید دست‌وپنجه نرم می‌کنند؛ از جمله خالی شدن منابع صندوق مرکزی بیمه اتکائی فرانسه پس از خشک‌سالی‌های اخیر، بدهی چشمگیر برنامه ملی بیمه سیل در ایالات متحده و فشار بر کمیسیون مخاطرات طبیعی[28] نیوزیلند پس از وقوع چند زمین‌لرزه.

اختلالات بازار نیز زمانی ظهور پیدا می‌کنند که بیمه‌های دولتی- خصوصی ظرفیت بخش خصوصی را کنار بزند؛ چنان‌که در فرانسه مشاهده شده است. نرخ‌های ثابت می‌‌توانند به نفع خانوارهای ثروتمندتر در مناطقِ در معرض خطر تمام شود، درحالی‌که پیشنهادهای قیمت‌گذاری مبتنی بر ریسک با واکنش‌های سیاسی مواجه شده است. برخی طرح‌ها نیز با نسبت خسارت عملیاتی بالا، روبه‌رو بوده‌اند؛ همان‌گونه‌که اخیراً در صندوق اتکایی سایکلون[29] استرالیا مشاهده شده است.

از تسهیم ریسک تا حمایت از کاهش ریسک

مداخلات ستون سوم بیمه‌های دولتی- خصوصی در بسیاری از موارد پیش از اجرای راهبردهای ستون اول (کاهش ریسک) انجام یا جایگزین آن‌ها شده است. برنامه بیمه سیل در انگلستان، در مظان اتهام قرار دارد، چراکه به دولت امکان داده است اجرای اقدامات پیشگیرانه سیل را به تعویق اندازد، درحالی‌که یارانه‌های بیمه سیل در برنامه ملی بیمه سیل ایالات متحده، رشد جمعیت در مناطق پرریسک را تشویق می‌کند.

سیاست‌گذاران باید بیمه‌های دولتی- خصوصی را به عنوان بخشی از یک راهبردِ جامعِ تاب‌آوری در نظر بگیرند، نه صرفاً سازوکارهایی مالی و منفک. این برنامه‌ها نباید تنها به تسهیم زیان‌هایِ پس از بحران محدود شوند، بلکه باید از تلاش‌های عمومی و خصوصی برای کاهش مواجهه و آسیب‌پذیری، حمایت نمایند و آن‌ها را تضعیف نکنند.

اگرچه یک طرح‌ بیمه دولتی- خصوصی می‌تواند رفتارهای فردی را تحت تأثیر قرار دهد، اقدامات دولت - از جمله سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها - بیشترین اثر را در کاهش ریسک دارند. این امر، ضرورت گفت‌وگوی مستمر دولت با طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی را برجسته می‌سازد.

شکل 3: طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی باید پیامدهای پوشش بیمه‌ای را به حداکثر برسانند (ستون 3) و طراحی آنها باید موجب کاهش فزاینده ریسک فردی و عمومی شود (ستون 1)

منبع: انجمن ژنو

فرآیند تصمیم‌گیری و اصول طراحی

طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی، هزینه‌بر و پیچیده هستند. یک فرآیند چهار مرحله‌ای می‌تواند نیاز و نقش بالقوه آن را ارزیابی کند:

1. اثبات شکاف پوشش بیمه‌ای و شناسایی عوامل زمینه‌ای آن در سمت ریسک، عرضه و تقاضا.

2. اولویت‌بندی اقدامات غیرتحریف‌کننده برای کاهش ریسک‌ها (ستون 1) و تقویت بازارهای بیمه خصوصی (ستون 2).

3. توافق بر مخاطرات و مواجهه‌هایی که طرح بیمه دولتی- خصوصی باید پوشش دهد، به گونه‌ای که شکاف‌های باقی مانده، از منظر اجتماعی، قابل‌پذیرش باشند.

4. ارائه توجیه شفاف مالی برای مداخله دولت.

چند اصل کلیدی، چارچوبی برای طراحی یا اصلاح طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی فراهم می‌کند تا ضمن پایبندی به قیود مالی، بازار، اجتماعی و عملیاتی، به تاب‌آوری نیز کمک کنند. این اصول مربوط به موارد زیر است:

1. هم‌راستایی راهبردی و حاکمیت

· تعبیه طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی در راهبردهای ملی کاهش ریسک.

· تعریف اهداف و قیود روشن.

· تضمین حاکمیت مؤثر چندذینفعی.

· سرمایه‌گذاری در داده‌ها و مدل‌سازی ریسک.

· برنامه‌ریزی برای انطباق و سازگاری با تغییرات.

2. سازوکارهای مالی و انضباط بازار

· حفظ دولت به عنوان آخرین شرکت اتکایی قابل‌اتکا، که تنها زیان‌هایی را پوشش دهد که بازارهای خصوصی قادر به تحمل آن نیستند.

· طراحی تضمین‌های دولتی به گونه‌ای که ظرفیت بخش خصوصی را جذب کند، نه کنار بزند.

· استفاده راهبردی از اجبار، عمدتاً در مواردی که نیاز به افزایش میزان استفاده از بیمه وجود دارد.

3. قیمت‌گذاری و مشوق‌ها

· استفاده از قیمت‌گذاری مبتنی بر ریسک به عنوان روش پیش‌فرض برای هشدار درباره ریسک و تشویق به کاهش ریسک.

· رسیدگی به مقرون‌به‌صرفه بودن از طریق یارانه‌های هدفمند و شفاف، نه کنترل‌های قیمت به صورت گسترده.

· استفاده از ویژگی‌های محصول و روش‌های پرداخت خسارت برای تشویق کاهش ریسک.

ریسک‌های نوظهور: سایبری و وقفه در کسب‌وکار مرتبط با همه‌گیری

استفاده از این چارچوب برای دو ریسک نوظهور -که درخواست برای طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی در آن‌ها در حال افزایش است-  ملاحظات مهمی را آشکار می‌سازد:

· ریسک سایبری: درحالی‌که امکان تقویت امنیت سایبری (ستون 1) و بیمه سایبری خصوصی (ستون 2) وجود دارد، پوشش ریسک سایبری همچنان چالش‌برانگیز است. یک طرح‌ بیمه دولتی- خصوصی با پشتوانه دولت (ستون 3) و با لحاظ ابهامات، پیرامون ریسک‌های سایبری دامنه[30] و بدون عبور از قیود مالی و بازاری، می‌تواند ظرفیت را افزایش دهد.

· ریسک وقفه در کسب‌وکار مرتبط با همه‌گیری: یک طرح‌ بیمه دولتی- خصوصی می‌تواند تسهیلات نقدینگی با پشتوانه دولتی برای شرکت‌های کوچک و متوسط[31] فراهم کند؛ با محدودیت‌هایی در مدت و میزان حمایت. شرکت‌های بیمه به عنوان توزیع‌کننده و مدیر عمل می‌کنند و تنها بخش کوچکی از ریسک را متحمل می‌شوند. چنین طرح‌ بیمه دولتی- خصوصی نمی‌تواند جایگزین حمایت مالی یا راهبرد جامع تاب‌آوری اقتصادی باشد.

نتیجه‌گیری

طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی، اغلب ابزارهایی ضروری برای حفظ امکان بیمه‌پذیری ریسک‌های بلایا هستند و طراحی و عملیات آن‌ها باید بخشی از یک راهبرد پیشگیرانه مدیریت ریسک باشد:

· دولت‌ها باید در کاهش ریسک، پیشرو باشند.

· طرح‌های بیمه دولتی- خصوصی باید به نوعی طراحی شوند که کاهش ریسک را تکمیل و تشویق کنند، نه این‌که تنها به یارانه‌دهی در خصوص مواجهه با ریسک بپردازند.

· پیشرفت در این زمینه، مستلزم هم‌راستایی مشوق‌ها با هدف مشترکِ ایجاد یک جامعه تاب‌آور به صورت پیشگیرانه است.