کلان‌شهرهای امروز دیگر تنها کانون‌های جوشان خلق ثروت و انباشت سرمایه نیستند؛ آن‌ها به کانون‌های متمرکز و درهم‌تنیده «بحران‌های سیستمی» بدل شده‌اند.

وقتی پدیده‌های ویرانگر طبیعی یا فناورانه با شریان‌های حیاتی، بافت‌های کالبدی فشرده و پورتفوهای مالی متمرکز تلاقی می‌کنند، پدیده‌ای چندبعدی به نام «ریسک شهری»[1] شکل می‌گیرد؛ مفهومی که مرز میان آن با یک «مخاطره»[2] ساده طبیعی، اغلب در سیاست‌گذاری‌ها نادیده گرفته می‌شود.

این نوشتار با تکیه بر تحلیل‌های اقتصادی و بیمه‌ای، به کالبدشکافی ساختار ریسک شهری می‌پردازد: از برهم‌کنش شکننده میان «معرضیت دارایی‌ها»[3] و «آسیب‌پذیری کالبدی»[4] گرفته تا پیامدهای دومینویی و «آبشاری»[5] که توقف کسب‌وکار و فلج زیرساخت‌ها را به همراه دارند.

علاوه بر این، مقاله حاضر با ارزیابی چالش‌های کلان پیش‌روی بیمه‌گران نظیر «انباشت خطر»[6]، تعمیق «شکاف حمایتی بیمه‌ای»[7] و معضل «مخاطره اخلاقی»[8]، شواهد تجربی و مطالعات تطبیقی معتبری از توکیو ژاپن، نیواورلئان[9] آمریکا و سنگاپور ارائه می‌دهد تا نشان دهد چرا درک درست ماهیت این ریسک، ستون فقرات بقای مالی و تاب‌آوری اقتصادی شهرهای فرداست.

۱. مفهوم ریسک شهری

برای فهم دقیق «ریسک شهری»، نخستین گام روشن‌کردن مرز معنایی میان دو مفهوم «مخاطره» و «ریسک»[10] است؛ تمایزی که در ادبیات سازمان ملل برای کاهش خطر بلایا و در آیین‌نامه‌های فنی صنعت بیمه، مبنای تحلیل‌های کمی قرار گرفته است. مخاطره، پدیده‌ای فیزیکی یا فنی بالقوه است که به تنهایی خسارتی به بار نمی‌آورد: زمین‌لرزه‌ای که در دل صحرای خالی رخ می‌دهد، تنها یک «مخاطره زمین‌لرزه»[11] محسوب می‌شود و هیچ نوع زیانی در پی ندارد؛ اما همین زمین‌لرزه اگر در زیر پایتختی متراکم واقع شود، دیگر صرفاً یک مخاطره نیست، بلکه به یک «ریسک زمین‌لرزه»[12] برای جان و مال انبوهی از انسان‌ها بدل می‌شود. در ادبیات فنی، رابطه این سه مؤلفه به صورت یک معادله ساده بیان می‌شود: ریسک، حاصل‌ضرب مخاطره در معرضیت در آسیب‌پذیری است. به بیان دیگر:

• «مخاطره» (Hazard) به پدیده طبیعی یا انسان‌ساخت اشاره دارد؛ مانند زلزله، طوفان، سیل، خشکسالی یا حمله سایبری.

• «معرضیت» (Exposure) به انسان‌ها، ساختمان‌ها، زیرساخت‌ها و دارایی‌هایی گفته می‌شود که در مسیر همان مخاطره قرار گرفته‌اند؛ مثلاً واحدهای مسکونی واقع در حریم رودخانه در معرض مخاطره سیل هستند.

• «آسیب‌پذیری» (Vulnerability) میزان ناتوانی آن دارایی‌ها و جمعیت برای تحمل مخاطره است؛ ساختمان بتنی ساخته‌شده بر پایه آیین‌نامه مدرن در برابر زلزله‌ای که یک بنای خشتی را با خود برابر می‌کند، آسیب‌پذیری بسیار کمتری دارد.

یک مثال عینی، این تفاوت را به‌خوبی نشان می‌دهد: رگبار بارندگی شدید در پاییز، از منظر هواشناسی صرفاً یک «مخاطره اقلیمی» است؛ اما اگر این رگبار بر شهری فرود آید که پوشش زمین آن، آسفالت و بتن‌آرمه است، زهکشی‌های آن به‌راحتی گرفتار می‌شوند و درعین‌حال، ساکنان شهر پایین‌تر از سطح معابر زندگی می‌کنند، آن‌گاه همان بارش به یک «ریسک سیلاب شهری»[13] تبدیل می‌شود؛ یعنی احتمال مشخصی از زیان مالی، انسانی و زیرساختی وجود دارد. به همین دلیل است که مخاطره تقریباً تغییرناپذیر و صرفاً وابسته به طبیعت است، در حالی که ریسک رفتاری، انسانی و قابل مدیریت است: انسان می‌تواند با جابه‌جایی معرضیت، تقویت کالبدی سازه‌ها و بهبود آمادگی، شدت ریسک را کاهش دهد، اما نمی‌تواند ماهیت مخاطره را از میان بردارد[14].

از نگاه علم بیمه و مالی عمومی، ریسک شهری یعنی احتمال تحقق زیان‌های مادی، اختلالات عملکردی و پیامدهای انسانی در یک بازه زمانی معین، ناشی از برهم‌کنشِ هم‌زمان سه مؤلفه بنیادین: شدت و بسامد مخاطره، دارایی‌ها و جمعیت قرارگرفته در پهنه خطر و ضعف ساختاری، اقتصادی یا نهادی در برابر تحمل ضربه[15]. بنابراین ریسک شهری ماهیتی فراتر از مجموع خطرات تک‌تک ساختمان‌ها دارد. شهر، یک ساختار ایستا نیست؛ ارگانیسمی زنده و شبکه‌ای است که در آن اختلال در یک گره، تعادل کل سامانه را دستخوش بحران می‌کند. در ادبیات نوین بیم‌سنجی[16] و اقتصاد شهری، ریسک شهری به عنوان «ریسک انباشته»[17] و «ریسک همبسته»[18] طبقه‌بندی می‌شود؛ زیرا وقوع یک رخداد، مجموعه‌ای از بیمه‌نامه‌های آتش‌سوزی، مهندسی، مسئولیت مدنی، حوادث و توقف کسب‌وکار را به طور هم‌زمان دچار خسارت می‌کند[19].

۲. ارکان سازنده ریسک شهری: پیوند معرضیت و آسیب‌پذیری

اگر مخاطره را رویدادی ناگزیر از طبیعت یا فناوری بدانیم، آنچه اندازه ریسک شهری را تعیین می‌کند، دو مؤلفه درون‌شهری است. نخست، «تراکم فزاینده معرضیت دارایی‌ها»[20]: با گسترش پرشتاب شهرنشینی، بخش عمده‌ای از ثروت ملی، زیرساخت‌های حمل‌ونقل، بیمارستان‌ها، شبکه‌های انرژی و ارتباطی در پهنه‌هایی متمرکز شده‌اند که از نظر جغرافیایی، وسعت محدودی دارند. بر اساس برآوردهای مؤسسه سوئیس‌ری، ارزش دارایی‌های شهری در معرض مخاطرات طبیعی طی دو دهه گذشته به‌طور شتابانی رشد کرده است و این روند تا میانه قرن جاری ادامه خواهد داشت؛ رشد عمودی شهرها و انباشت ارزش دارایی در هر کیلومتر مربع، شدت مالی هر فاجعه را نسبت به دهه‌های گذشته چندین برابر کرده است[21].

دوم، «آسیب‌پذیری کالبدی و اجتماعی»: وجود بافت‌های ناکارآمد شهری، سکونتگاه‌های غیررسمی در شیب‌های تند و حریم رودخانه‌ها، فرسودگی سازه‌ای و عدم اجرای آیین‌نامه‌های ساختمانی، مقاومت کالبدی شهر را می‌شکند. در کنار آن، آسیب‌پذیری اجتماعی و فقدان بنیه مالی در گروه‌های کم‌درآمد باعث می‌شود کوچک‌ترین اختلال فیزیکی، آن‌ها را به ورطه فقر کشانده و دوره بهبود و بازگشت به شرایط عادی را بسیار طولانی کند[22].

شواهد جهانی گویای آن است که این دو مؤلفه هم‌زمان عمل می‌کنند. زمین‌لرزه سال ۲۰۲۳ جنوب ترکیه و شمال سوریه نشان داد که حتی در کشوری با نظام بیمه اجباری نسبتاً پویا، بخش عمده خسارت‌های انسانی و مالی از سازه‌هایی ناشی شد که یا آیین‌نامه‌های ساخت را رعایت نکرده بودند یا پیش از تصویب ضوابط جدید احداث شده بودند. در مقابل، زلزله‌های شدید در مناطق با ساخت‌وساز مهندسی‌ساز، مانند رخدادهای سال‌های اخیر در شیلی، نشان داده‌اند که شمار قربانیان می‌تواند با وجود شدت لرزه مشابه، چند مرتبه کمتر باشد؛ تفاوتی که مستقیماً به «آسیب‌پذیری کالبدی» برمی‌گردد، نه به اندازه مخاطره[23].

۳. پویایی چندوجهی و ماهیت آبشاری[24] ریسک‌های درهم‌تنیده شهری

یکی از ویژگی‌های متمایز ریسک شهری، ماهیت «آبشاری» و «هم‌افزاینده»[25] آن است:

مخاطره اولیه: زمین‌لرزه یا سیلاب

↓

شکست در شریان‌های حیاتی: خطوط گاز، آب و شبکه برق

↓

آتش‌سوزی‌های ثانویه و قطع خدمات مخابراتی

↓

فلج خدمات اضطراری و اختلال گسترده در زنجیره تأمین

↓

زیان معتنابه در بخش وقفه در کسب‌وکار[26] و ضربه به تاب‌آوری اقتصادی شهر

یک زمین‌لرزه متوسط ممکن است تخریب سازه‌ای فاجعه‌باری به بار نیاورد، اما شکستن لوله‌های گاز شهری به آتش‌سوزی‌های فراگیر دامن می‌زند، قطعی برق سامانه‌های آبرسانی و پمپاژ را متوقف می‌کند و مسدود شدن معابر امدادرسانی را به بن‌بست می‌کشاند. نمونه تاریخی این پدیده، زمین‌لرزه کوبه سال ۱۹۹۵ است؛ جایی که مخاطره اولیه لرزش زمین، خسارت محدودی به بار آورد، اما پیامدهای آبشاری آن شامل شکست خطوط گاز، آتش‌سوزی‌های گسترده، اختلال در بندر کوبه به عنوان یکی از بزرگ‌ترین بنادر ژاپن و کاهش موقت تولید صنعتی کشور، زیان‌های اقتصادی را تا مقیاسی برد که بسیار فراتر از خسارت فیزیکی مستقیم سازه‌ها بود[27].

از دیدگاه تحلیل‌گران مالی و اتکایی، در فضای شهری مدرن، «زیان ناشی از وقفه در کسب و کار» و هزینه‌های از دست رفتن زنجیره ارزش، غالباً بسیار سنگین‌تر از خسارت فیزیکی مستقیم سازه‌ها برآورد می‌شود؛ به‌ویژه که در شهرهای هوشمند امروز، توقف سامانه‌های دیجیتال، حمل‌ونقل عمومی و شبکه‌های ارتباطی می‌تواند بدون وقوع هرگونه تخریب فیزیکی، زیان‌های مالی کلانی رقم بزند[28].

افزون بر این، دگرگونی‌های اقلیمی پدیده‌هایی نظیر «جزایر گرمایی شهری»[29] و طوفان‌ها با بازگشت کوتاه‌مدت را تشدید کرده‌اند. پوشش گسترده آسفالت و بتن و کاهش نفوذپذیری زمین، رگبارهای متداول را به سیلاب‌های ناگهانی معابر بدل می‌سازد و سامانه تخلیه آب‌های سطحی را مستأصل می‌کند. سیلاب‌های فصلی سال‌های اخیر در کلان‌شهرهایی مانند داکا، جاکارتا و لیما، نشان داده‌اند که حتی بارش‌هایی با شدت متوسط، به دلیل وضعیت کالبدی و زیرساختی نامناسب، می‌توانند به بحران‌های انسانی و اقتصادی جدی منجر شوند؛ پدیده‌ای که آشکارا نشان می‌دهد «شعله‌ورتر شدن مخاطره اقلیمی» تنها بخشی از معادله است و ضعف زیرساختی، ضریب ریسک را به‌شدت بالا می‌برد[30].

۴. ابعاد ریسک شهری در ترازوی صنعت بیمه و اقتصاد کلان

ریسک شهری از منظر ارزیابی اقتصادی حامل سه چالش کلیدی است:

• انباشت ریسک در پورتفوی بیمه‌گران: شرکت‌های بیمه ممکن است بدون آگاهی از میزان همپوشانی جغرافیایی بیمه‌نامه‌ها، تعهدات مالی سنگینی در یک منطقه پستی یا یک محدوده گسلی خاص پذیرفته باشند. در صورت بروز حادثه، این انباشت پنهان، شرکت را با ناتوانی ناگهانی در پرداخت تعهدات و تهدید نسبت به «توانگری مالی»[31] مواجه می‌کند. به عنوان نمونه، تجربه توفان‌های متوالی در سواحل جنوب شرقی ایالات متحده و در حاشیه خلیج مکزیک نشان داد که هم‌زمانی چند رویداد کم‌فاصله می‌تواند پورتفوی بیمه‌گران منطقه‌ای را به‌سرعت به آستانه درماندگی برساند[32].

• شکاف حمایتی بیمه‌ای: تفاوت چشمگیر میان کل زیان اقتصادی وارده به شهر و مقداری که از سوی صنعت بیمه بازپرداخت می‌شود، نشان‌دهنده عمق ریسک هدایت‌نشده است. مطالعات مؤسسه ژنو نشان می‌دهد که در کشورهایِ در حال توسعه، بیش از هشتاد درصد خسارات سوانح طبیعی بدون هیچ پوشش بیمه‌ای باقی می‌ماند؛ زیان‌هایی که نهایتاً بر دوش خانوارهای کم‌درآمد، بودجه عمومی و برنامه‌های بازسازی دولتی می‌افتد[33].

• مخاطره اخلاقی[34] و توسعه ریسک‌زا: این فرض عمومی که دولت‌ها همواره پس از بحران به عنوان جبران‌کننده نهایی خسارت وارد میدان می‌شوند، سیگنال اقتصادی خطرناکی مخابره می‌کند؛ نتیجه آن ساخت‌وساز مداوم در زمین‌های ناپایدار و بی‌توجهی به ایمن‌سازی است، امری که موجودی ریسک شهری را سال‌به‌سال متورم می‌سازد. پدیده‌ای که در اقتصاد ریسک با عنوان «تشویق به ساخت در مناطق پرخطر» توصیف می‌شود[35]

۵. مطالعات موردی تطبیقی: شهری که ریسک را مدیریت کرد و شهری که تسلیم آن شد

به منظور درک عمیق‌تر ماهیت ریسک شهری و پیامدهای عدم مدیریت آن، سه تجربه جهانی، ارزش بررسی را دارند:

الف) توکیو و مهار ریسک زمین‌لرزه در کلان‌شهر پرجمعیت جهان

پایتخت ژاپن، با بیش از ۳۷ میلیون نفر جمعیت در منطقه کلان‌شهری و قرارگیری بر روی چند گسل فعال، یکی از پرریسک‌ترین شهرهای جهان از منظر زمین‌لرزه به شمار می‌رود. با این حال، توکیو موفق شده است با تلفیق سیاست‌های «آمایش سرزمینی»[36]، «ضوابط ساختمانی سخت‌گیرانه»[37]، فناوری‌های پایه‌برشی[38] و ابزارهای نوین مالی، ریسک زمین‌لرزه را به سطح قابل مدیریت تقلیل دهد. شرکت‌های بیمه ژاپنی با برخورداری از مدل‌سازی‌های اکچوئری دقیق، هم‌زمان با سرمایه‌گذاری دولتی در ارتقای سازه‌ها و شبکه‌های زیرساختی، توانسته‌اند میزان زیان‌های محتمل را به‌شکل چشمگیری کاهش دهند؛ تجربه‌ای که نشان می‌دهد در مناطق پرریسک، ترکیب مدیریت کالبدی و ابزارهای مالی برای تاب‌آوری شهری ضروری است[39].

ب) نیواورلئان و توفان کاترینا[40]؛ درس‌هایی از ناکامی مدیریت ریسک

در مقابل، توفان سهمگین کاترینا در سال ۲۰۰۵ که شهر نیواورلئان را در ایالات متحده درنوردید، نشان داد که حتی در یکی از ثروتمندترین کشورهای جهان، نادیده‌گرفتن پیوندهای میان مخاطره، معرضیت و آسیب‌پذیری، می‌تواند به فاجعه‌ای انسانی و اقتصادی منجر شود. این شهر بر بستر تالاب‌ها و پشت دیواره‌های سد جلومد دریایی[41] بنا شده بود؛ سامانه‌های حفاظتی فرسوده و ناکارآمد، ساخت‌وساز در اراضی پست و حاشیه‌نشینی گسترده و ناتوانی سامانه‌های اضطراری در امدادرسانی، هم‌زمان سه مؤلفه ریسک شهری را در وضعیت بحرانی قرار داد. پیامد این فاجعه، علاوه بر هزاران جان انسانی، زیان مالی بزرگ‌تری بود که تنها بخش محدودی از آن پوشش بیمه‌ای داشت؛ بخش عمده خسارت به دولت فدرال و بودجه عمومی تحمیل شد و بازسازی شهر سال‌ها به درازا کشید[42]. (OECD, 2018).

ج) سنگاپور؛ نمونه‌ای از آمایش سرزمینی ریسک‌آگاهانه[43]

در نقطه مقابل، سنگاپور نشان داده است که مدیریت ریسک شهری می‌تواند به بخشی از برنامه‌ریزی درازمدت شهری تبدیل شود. این کشور کوچک با چالش جدی سیلاب شهری مواجه بود؛ اما با طراحی سامانه‌های زهکشی هوشمند، ترویج استخراج و نگهداشت آب باران در پشت‌بام‌ها و حیاط‌های ساختمانی و بکارگیری مدل‌های ریسک‌محور در تصمیم‌گیری‌های عمرانی، توانست شدت سیلاب‌های شهری را در سطحی بی‌سابقه کاهش دهد. در کنار این اقدامات کالبدی، برنامه‌های بیمه‌ای و صندوق‌های ذخیره اضطراری نیز پشتوانه مالی تاب‌آوری شهر را فراهم کرده‌اند[44].

۶. جمع‌بندی: درک نوین از مفهوم ریسک شهری

ریسک شهری دیگر صرفاً یک حادثه غیرمترقبه یا سرنوشت اجتناب‌ناپذیر جغرافیایی نیست؛ بلکه بازتاب مستقیم نحوه سرمایه‌گذاری، مکان‌یابی، توسعه مسکن و تعامل شهر با طبیعت است. تجربه جهانی نشان می‌دهد که شهری مانند توکیو، با وجود قرارگیری بر مکانی پرریسک از نظر مخاطره، توانسته است ریسک واقعی خود را به سطح قابل‌مدیریت برساند؛ در حالی که شهری مانند نیواورلئان، با وجود قرارگرفتن در کشوری ثروتمند و با زیرساخت‌های گسترده، به دلیل ضعف در مدیریت هم‌زمان معرضیت و آسیب‌پذیری، شاهد یکی از فاجعه‌بارترین بحران‌های شهری معاصر شد. برای کارشناسان اقتصاد، مالی و صنعت بیمه، شناخت ماهیت انباشته، همبسته و آبشاریِ ریسک شهری گامی بنیادین است؛ چرا که بدون درک درست از این پدیده، نه تعرفه‌گذاری عادلانه حق‌بیمه ممکن خواهد بود، نه تعیین ذخایر فنی سرمایه به‌درستی پیش می‌رود و نه بستر استفاده از ابزارهای نوین نظیر بیمه‌های پارامتریک و اوراق بهادارسازی بحران‌ها فراهم خواهد شد.